京津冀协同发展背景下流域跨区域治理的分析与对策

——以还乡河为例

柴国俊  杨宝旺  李博

摘要：本文以还乡河为例，探讨京津冀协同发展背景下流域的跨区域综合治理问题。通过同河北和天津相关区县水务、环保部门座谈，并实地走访丰润、玉田、宁河三区县多个乡镇的企业、学校、村庄和水闸，文章提炼出还乡河流域治理的三大突出问题，即各河段环境治理不协同导致效果不佳、河长制难以弥补跨区域协同不足、区域发展不协调制约流域跨区域治理。文章随后采用博弈论模型论证流域跨区域治理的思路。本文建议，以还乡河治理为试点，提升县乡环保地位和考核比重、统筹地级市综合治理、建立津冀横向生态补偿机制，探索区域多元化横向补偿新模式，进而构建流域共享共治体系。

关键词：京津冀协同发展；跨区域治理；横向生态补偿

一  引言

河流污染对人类社会危害严重，重要原因是跨区域治理缺失。2017年《联合国世界水发展报告》显示，由于没有系统管理，全球有80%的废水未经处理直接排放，所有流经亚洲城市的河流均被污染，仅中国每年水污染经济损失达上千亿元，关注并解决跨区域的水资源保护与利用问题迫在眉睫。尽管理论界开始探讨跨界环境治理和横向生态补偿方法，但鲜活的区域性案例仍然匮乏。京津冀协同发展战略的提出，为运用跨区域流域治理工具提供了重要场景。基于此背景，本文选取跨区域河流的典型——还乡河，试图在显微镜式剖析中提炼出京津冀跨区域流域综合治理的思路与对策。

还乡河古称浭水，近因抗战小英雄雨来而闻名全国，属海河流域蓟运河水系的支流，天然连接唐山和天津。还乡河发源于唐山市迁西县董庄子村，到岩口入丰润境，向西南入邱庄水库，从水库往南流经丰润白官屯等多乡镇，在燕子河乡三百户屯南出境入玉田县。玉田河段包括杨家套镇、鸦鸿桥镇、窝洛沽镇、潮洛窝乡4个乡镇75个村庄，在潮洛窝乡北单庄村出境入天津宁河区丰台镇，并在丰北闸分为新河和故道，还乡新河最终在阎庄村汇入蓟运河，后者流入海河共同流进渤海。全长160 km，在丰润境内60km，玉田38km，宁河31km，总流域面积为460 km²。还乡河原为常年河，因水量大部分控制在上游水库，已成为季节河流。还乡河各段分界点是邱庄水库和三百户屯，即邱庄水库以上为河流上游，丰润河段为中游，玉田、宁河河段为下游。还乡河原在宁河西淮沽村建有水质入口监测站，后在玉田北单庄村建设水质自动监测站，宁河建有丰北闸水质自动监测站。改革开放以来，沿河生产生活污染严重，近年多地清淤治污行动让部分河段重现碧水蓝天，较好体现出人与自然和谐相处中同自然协作，积极践行《联合国世界水资源开发报告》2030年可持续发展目标。

尽管如此，还乡河跨区域治理仍处薄弱环节。通过同玉田县和宁河区水务、环保部门座谈，并实地走访白官屯、杨家套、鸦鸿桥、窝洛沽、潮洛窝、丰台等乡镇的企业、学校、村庄和水闸，我们凝练出各河段流域治理的三大突出问题，即各河段环境治理不协同导致效果不佳、河长制难以弥补跨区域协同不足、区域发展不协调制约流域跨区域治理，建议试点实施跨区域协同治理和横向生态补偿。如下首先总结京津冀流域治理的主要问题，指出流域跨区域治理的必要性，然后理论分析流域跨区域治理的好处，最后提出当前流域跨区域治理的三点对策。

二  京津冀流域治理的突出问题

治理就是政府和非政府主体之间互动并设计、实施政策的过程，成功与否取决于效果，关键看制度形式能否在特定的环境中履行制度的预期功能。治理可通过外部压力来实现，也可通过精英阶层的谈判和公民的高参与度实现。河流流域治理现有河长制安排，但跨行政辖区的大中河流监管则少有制度设计，成为时代难题。

流域跨区域综合治理问题在当前还乡河流域表现突出，导致中下游河流保护和利用成效存在差异。如下分别从各河段环境治理不协同导致效果不佳、河长制难以弥补跨区域协同不足、区域发展不协调制约流域跨区域治理三方面，递进式总结还乡河治理突出问题，并指明京津冀流域跨区域治理必要性。

（一）各河段环境治理不协同导致效果不佳

调研发现，从丰润到玉田，再到宁河，还乡河各河段不定期接受环保督察，能够在环境保护和生态建设方面推进落实，但宏观步调不协同仍然存在。丰润区白官屯镇领导告诉我们，他们对还乡河的主要工作是水土保持和绿化，旨在修复生态。配合区委区政府有关雨污分离和污水处理工程，村镇干部督促村民关闭养殖厂，封堵排污口，清理河道垃圾，规范游泳。玉田县总结，近年两次共投入资金4000万元来为还乡河清淤、拆违和处理垃圾。2018年开展清河行动，工作重点包括3月份清垃圾、4月份清违建、5-6月份清鱼池。具体3月份印发《玉田县河渠清理行动方案》，发布《玉田县河渠整治工作的通告》120份，编制印发《玉田县河渠治理相关法律法规明白纸》7500份；并通过督导检查、执法曝光等手段巩固垃圾清理成果，截止到7月初共清理垃圾3400立方米。4月份集中清理违建，通过水务、环保、农牧、国土等部门联合执法，完成调查问录法律文书发放100户，并于6月底全部自拆完毕。天津宁河则投入3500万元来为还乡河复堤、加固，并拆除违建及拦河网、清理垃圾。到2017年底，宁河区有44个村庄建成了农村污水处理站，预计在2020年完成282个村的污水处理站。综上，还乡河中下游各区县为实现该流域碧水蓝天的目标，正在紧张忙碌地修复生态，但工作内容不一致，最关键是治理行动各自为政，分工合作机制欠缺。

还乡河流经唐山市多区县和天津市宁河区，属于一个典型的跨区域治理的例子。如何将还乡河视为整体，统筹兼顾，使流域总体呈现欣欣向荣的景象，而不是唐山治理、宁河发展，或者相反情形，实质反映出还乡河流域跨区域治理的重要性。目前，唐山市的丰润和玉田会每月召开生态调度联席会议互通信息，对环保不达标区县进行行政罚款，并有水务、环保、农牧、国土等部门联合执法，缺乏资金、管理机构等方面的深度分工合作；河北唐山和天津宁河仍处于临时性发函收函的状态，没有河北与天津的流域协调机构组织开会，两省市试点仅针对“引滦入津”，尚未形成中央政府协调的机构或制度。

调研了解到，在各区县治理还乡河行动中，丰润白官屯及玉田杨家套、鸦鸿桥等流域水质水量略有提升，玉田窝洛沽、潮洛窝河段水量改善较多但富营养化，宁河境内还乡河段打通蓟运河，且两岸少有工矿企业，水质水量均有较大改观。在还乡河各河段分治模式下，环境治理推进落实，但跨区域协同明显不够，河北生态恢复资金缺口较大，导致流域综合治理效果不佳。

（二）河长制难以弥补跨区域协同不足

还乡河采取各县市分段分级管理体制。唐山市和宁河区均从2017年实施多层次河长制，将所属流域治理成效纳入业绩考核范围内，唐山分市、区县、乡镇和村四级管理，宁河分区、乡镇和村三级管理。通过河长制与网格化统一管理，将河流分段交予各村镇治理监管，村镇干部每周甚至每天巡河。

分段分级属地管理有利有弊。好处是，地方政府微观上权责利对等分明，易因地制宜，易于管理和操作。弊端是，由于河流具有流动性和不可分割性，河道产权被人为切割，水资源利用各自为政，河流这种公共品被置于囚徒困境的状态。在内部主体无动力摆脱两败俱伤的情形下，只有外在的力量才能将各自利益主体产生的负外部性内在化，形成统一协调机制势在必行。我们调研的直观印象是，除上游水库外，唐山内部区县太过注重工商业发展，曾将工业废水和生活污水排入还乡河致其失去自净能力与灌溉功能，并影响到地下水水位，而天津宁河充分整合辖区内的蓟运河和还乡河水资源，修筑密密麻麻的灌溉设备集中发展绿色农业，还加固堤坝进行防洪，但仍然受玉田河段的水藻和污水困扰。由此，还乡河“中梗阻”突出，改善流域治理应从唐山入手。

还乡河是唐山三大河流之一，当地根除排污权会损害发展权，有必要获得横向生态补偿。近年唐山市环境状况公告表明，滦河和陡河的水质在III类左右，还乡河水质则在劣V类徘徊。如2015年还乡河丰北闸断面全年监测9次（1月、2月冰冻、8月断流），监测结果为Ⅴ类水质，主要污染物为化学需氧量，达到环境功能区划要求和《地表水环境质量标准》 （GB3838-2002）。2016年，丰北闸全年监测10次（1、2月冰冻），监测结果为劣Ⅴ类水质，主要污染物为化学需氧量和总磷，未达到环境功能区划要求，水质超标原因是丰润区污水处理厂提标改造工程施工、城区雨污分流管网工程改造施工以及无足够的环境用水。2017年，由于总磷影响，丰北闸等处未达到目标要求。2018年1-7月，根据宁河环保局提供的数据，总磷和化学需氧量分别是0.5和44，超过V类水质临界值0.4和40。尽管唐山市对环保工作十分重视，但画地为牢的制度约束很难自身创造奖惩激励，尴尬现实呼吁还乡河的下游——天津给予更大的环保压力和经济动力，除继续实施河长制外，有必要建立还乡河横向生态补偿机制，以弥补唐山治理河流污染引起的发展损失，彻底摆脱“下游受益、上游牺牲”等环保困境。

（三）区域发展不协调制约流域跨区域治理

流域跨区域治理存在困难的深层次原因是区域未协调发展。还乡河地跨河北和天津。中上游依然以农业为主，经济欠发达，但严格的环境治理又在一定程度上损害了中上游百姓的经济发展。如何将环境治理与经济发展统筹兼顾，在发展中保障和改善民生，规范地方政府的策略性行为，达到区域协调发展目标，是现今还乡河综合治理的大问题。将产业升级，发展绿色农业或者环保产业，不仅需要上下游政府的政策资金支持，还需要多元化的横向补偿模式探索，需要当地群众的环保高觉悟和积极配合，这些正是跨区域治理的努力方向。

实际上，流域跨行政区治污是世界难题，美国、欧盟、巴西等国家和地区均有艰难探索和成功经验。我国河流属地管理，各自为政，已引起高层足够重视。早在2008年，环境保护部就出台《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》，建议在相邻省级环保部门和地方政府共同协商的基础上，建立预防与处置跨省界水污染纠纷长效工作机制。党的十八届三中全会明确提出“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”的政策思路。2014年政府工作报告进一步提出，要“推动建立跨区域、跨流域生态补偿机制”。2016年3月22日，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提及跨地区、跨流域补偿试点工作。同年12月20日，财政部、环境保护部、国家发展改革委和水利部四部门联合印发首份专门针对流域生态保护补偿的政策文件《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，对横向生态保护补偿的总体要求、工作目标、主要内容和保障措施等提出了具体安排。这些政策的出台加快了新安江流域、“引滦入津”工程的横向生态补偿试点工作，而试点工作的宝贵经验为还乡河跨省际协调指明了工作思路。如下理论分析流域跨区域治理的潜在好处，引出跨区域治理机制运转思路。

三  京津冀流域跨区域治理的理论分析

还乡河流经河北和天津，牵涉流域跨区域治理问题。只有合理有效地解决河北与天津之间由于负外部性导致的水资源利用问题，才能够从源头上协同治理还乡河流域资源和生态。鉴于上下游河流管辖主体同属中央政府水利部门权责范围，彼此信息较为公开透明，这里利用完全信息动态博弈相关原理，分析说明这些管辖主体合并会增加整体流域的综合效益。方便起见，不同河流管辖主体可抽象为追逐并维护本地经济效益的企业。

假定河北企业位于还乡河上游，水的单位生产成本是C<1 。天津企业位于下游，以价格               购入还乡河水，出售价格是               ，反需求函数是               ，生产函数是               。上下游企业合并与否，将直接决定企业水资源最终价格和利润的高低。

（一）未合并时的价格与利润

此时，河北企业与天津企业的利润分别表达为           _、             。现利用逆向归纳法求解子博弈精炼纳什均衡（SPNE）。具体地，将               对               求导，得出天津企业的反应函数为               。将后者带入               中并对               求导，整理得出最终价格分别为：

                                         （3.1）

                                         （3.2）

将上述结果分别带入各自利润函数得到               、               。最终的总利润为：

                                （3.3）

（二）合并后价格与利润

上下游企业合并后，此时的利润函数为   。求解可得企业的最佳价格为：

                                        （3.4）

最终利润为：

                                      （3.5）

通过对（3.4）和（3.2）以及（3.5）和（3.3）的比较很容易得出，合并后水资源利用的最终价格下降同时最终的利润总额得以增加，充分反映出河北、天津企业合并后会使还乡河水资源利用的综合效益增加，另通过上下游利润再分配能够有效地解决合并前负外部性带来的水资源成本增加问题。需要重申的是，这里的企业合并和利润分配可广义理解为河流上下游管辖主体的利益合作协调过程。依据煤电联动的理论推演，可将纵向一体化的剩余控制权交予定价较低的下游方[⑥]。具体可在共同获得更多效益后将部分额外的效益通过下游为上游横向补偿的方式来协调内部综合利益瓜葛，旨在为建立统一的跨区域治理委员会并实施津冀横向生态补偿机制做理论铺垫。

四  京津冀流域跨区域治理的思路与对策

基于丰润污水影响玉田清洁水源、玉田水藻影响宁河环保工作的客观事实，总结沿河区县在环境保护方面的做法与利弊，结合上下游河流管辖主体博弈的框架与思路，我们建议以还乡河治理为试点，提升唐山县乡环保地位和考核比重、统筹地级市综合治理、建立津冀横向生态补偿机制，并探索区域多元化横向补偿新模式，努力构建流域共享共治体系。

（一）提升县乡环保地位和考核比重

目前，地方环保工作看似很重要，但受地方政府影响太大，加之基层人少事杂，环保工作不得不由更高层的环保部不定期督查。调研中，我们感受到区县和乡镇领导的环保压力之重及地方环保局的讳莫如深。环境保护等生态文明建设，是十八大以来公开提出的五大文明建设之一，是关系民生、考验执政的重要方面，在新时代应得到实实在在的重视。建议利用生态环境部整合组建生态环境保护综合执法队伍的改革时机，切实提升唐山区县环保地位，更大程度地独立于区县政府，构建地方政府不顾资源与环境承载力盲目发展经济的制约机制。与此同时，依据人对激励有反应原理和基层环保递增的原则，进一步加大唐山县乡考核指标中环境保护、民生改善、生态效益的权重，制度上健全绩效激励体系，作为河长制和环保督查的制度补充。当然，现行县乡综合治理常态化制度主要是河长制，继续对河长工作监管认真且业绩突出的负责人优先晋升，对河流监管不力且造成严重污染的负责人终身追责。

宏观层面而言，县乡环保权责在不断优化设计中。2018年5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持绿水青山就是金山银山，坚持生态惠民、生态利民、生态为民，为新时代环保工作和地方考核做出了新的更高的要求。6月5日，唐山市委书记王浩在本市生态环境保护大会上明确指出，要着眼人民福祉和民族未来，深刻领会习总书记生态文明思想。要严格督导考评，建立生态环保问题清单、整改清单、责任清单、效果清单，通过严格的督查问责，倒逼整改落实、倒逼任务落地、倒逼工程推进。要严肃追责问责，对生态环境责任不落实、措施不到位、监管不严格、造成严重后果的，依法依纪严肃查处。可以期待，这些会议精神不久将提升环保地位并为落实县乡环保责任提供保障。

（二）统筹地级市综合治理，建立津冀横向生态补偿机制

现实中，宁河电话、发函处理玉田水藻，玉田治理丰润污水资金短缺，当前河长制无法弥补跨区域协同不足。理论上，解决水藻或生态恢复工程资金缺口不仅依靠中央政府转移支付的纵向生态补偿体系（中小河流治理、水污染防治专项、农村环境综合整治），还要尽快组建津冀还乡河水环境协调机构和生态补偿专项基金，建立横向生态补偿机制，用市场手段进行经济罚款和赔偿，同天津探索水权交易和排污权交易等试点工作。目前看，唐山尤其丰润沿河养殖、工商企业居多，还乡河功能退化为防洪，无灌溉、供水、景观作用。随着治污行动开展，养殖、工商企业关停，为生态保护作出牺牲，民众短期生计维持需要补偿。宁河区段的还乡河分洪道众多，直接连通蓟运河与还乡新河，正在杨花庄处建两河之间的橡胶坝，很好地满足了当地农业灌溉需求。宁河享受了河流污染治理的好处但并未承担相应成本，理应补偿丰润、玉田河段的发展权损失。

可借鉴莱茵河、多瑙河等跨国河流治污的经验^⑤。以还乡河流域水务、环保基层工作人员为基础，探索建立跨区域治理委员会，划分防洪、监测、排放、生态等专业小组。充分协调地方环保困难和发展需求，依据《河北省水资源统筹利用保护规划》尽快编制还乡河流域水资源综合规划，测算经济发展和环境保护的成本与收益。先统筹唐山地级市的丰润、玉田进行综合治理，中游的丰润转移支付给下游玉田生态补偿经费，并认真借鉴新安江的跨省治污做法，以此为契机探索建立上述津冀横向生态补偿机制，以彻底解决“中梗阻”。这里治理委员会是管理机构，要明确目标、分解任务、细化指标、完善考评，构建流域长效管护机制。

具体可在生态环境部和财政部以及京津冀协同发展领导小组协调下，天津和河北在未来3-5年内每年各拿出一定的生态保护专项资金用于还乡河流域整体治理，中央政府以奖励形式配套1-2亿元定向投给河北省治理还乡河。河北与天津分别以玉田县北单庄村水质监测站和宁河区丰北闸水质监测站的断面水质综合污染情况，来判定双方的环保职责：若河北水质标准在年底达到某种水平和比例，则天津将资金补给河北；若河北水质未达标，则天津不提供资金补给。具体金额由流域治理委员会计算。由于牵涉天津利益，河北省可将还乡河治理作为“引滦入津”补充或扩大，积极同天津和中央协调，待做法成熟后再扩展到滹沱河、白洋淀等更大规模的跨省湖海治理活动。

（三）探索区域多元化横向补偿新模式

与还乡河分段治理并存的现象是，归属河北唐山但地处天津宁河境内的汉沽农场、芦台农场等插花地各自为政，并无同步实施的管理模式。我们曾赴宁河区芦台镇时代花园和东方尚都两个小区进行走访调查，切实感受到两个小区房价“一墙之隔，天价之异”，了解到河北汉沽管理区因为入学就业问题所受到的制度约束。可喜的是，随着当地入学政策的改善，两小区房价正在逐步趋同。

这种飞地现象需河北和天津统一规划，积极发挥津冀资源互补优势，实现两地共同开发、共享收益，妥善解决还乡河流域环保硬性约束下经济发展的诉求。可参考成阿工业区的共同投资、利益分成经验，以及京冀建设生态清洁小流域的做法，在资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训等方面探索多元化的横向补偿关系，充分利用好汉沽农场和芦台农场等飞地经济，带动更大区域要素流动。

如何从还乡河流域协作，扩大到京津冀的整体协作，触及京津冀协同发展战略的落实。玉田粗放的经济增长模式需要升级，出售螺山石头或生产经营低附加值、高污染的中小企业将不可持续，引入北京、天津等地社会资本会加快本地基础设施建设和生态保护。从“绿水青山去换金山银山”逐步过渡到“绿水青山就是金山银山”，是唐山丰润、玉田为代表的河北追赶天津的必由之路。进一步而言，共同发掘好宁河境内归属各异的芦台农场、汉沽农场、清河农场和潘庄农场，是京津冀协同发展的重要突破口和试验场。北京、天津和河北省有太多相邻、交叉的区域，这些区域的经济社会治理新机制和新模式需要我们去探索。

（四）构建流域共享共治体系

鉴于沿河居民高达82%的环保参与率和大企业多有处理污水能力的事实，利用不动产登记收尾的大好契机，强化各地生态产权意识，以咨询、奖励等方式充分吸纳多元主体参与，充分考虑被影响民众合理诉求，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，实现还乡河流域共享共治。

现代治理呼唤官民互动。物质文明建设需要公众参与，生态文明建设同样需要公众参与。通过入户调查我们了解到，还乡河沿岸的居民积极参与还乡河治理比例达到82%，室外冲水厕所达44%，公共垃圾箱倾倒率74%。他们大都愿意响应国家政策，与周边地区合作，恢复还乡河往日的清明，但传统农业视野制约了他们的市场经济素质。逐步培育还乡河两岸人民的经济意识，形成把个体的教育与健康纳入环境治理与生态建设的长效机制，将可持续生计诉求找准方向和途径，让每一位村民切实感受到获得感和幸福感。生态文明建设是为了发展，坚持在发展中保障和改善民生。有了广大群众的理解与支持，高层政府的科学统筹规划才能深入人心，得以更好的贯彻实施。

事实上，发改委深入调研京津冀发展困境，较早倡导建立生态和水资源补偿机制，呼吁实现京津冀经济一体化目标。当前，京津冀协同发展已成为习近平总书记亲自推动的重大国家战略，而生态建设是其率先突破的三大重点领域，在改善民生中加快生态保护修复，切实践行绿水青山就是金山银山的理念。从“引滦入津”扩大到还乡河流域，津冀横向生态补偿机制值得构建，区域多元化横向补偿新模式值得期待。

The Analysis and Countermeasure of Inter-Regional Governance for River Basin in the Context of Collaborative Development of Jing-Jin-Ji: Take Huanxiang River as an Example

Chai Guojun, Yang Baowang, Li Bo

Abstract: This paper, taking Huanxiang River as an example, studies the inter-regional comprehensive governance for the river basin in the context of Collaborative Development of Jing-Jin-Ji. We discuss with relevant bureaus of water management and environmental protection in Hebei Province and Tianjin Municipality, and investigate firms, schools, villages, and dams in several townships from Fengrun, Yutian, and Ninghe. Based on those investigations, we sort out 3 key problems for governance of Huanxiang River basin, i.e., the bad performance due to less collaboration of environment protection between each section of the river, poor coordination with no help of current management system, and no inter-regional governance mechanism for the river basin resulting from unbalanced development of different regions. Then we set up a model using game theory and illustrate the thoughts of inter-regional governance. We finally propose that, regarding governance of Huanxiang River as the first case around, it’s necessary to enhance the position and proportion of environmental protection in each county, coordinate the comprehensive governance in Tangshan City, build up the horizontal ecological compensation mechanism between Hebei and Tianjin, explore the new mode of more horizontal compensation mechanisms in such multi-region area, and construct the system of governing and sharing of river basin.

Keywords: Collaborative Development of Jing-Jin-Ji; Inter-regional Governance; Horizontal Ecological Compensation Mechanism