绿色技术创新：制度障碍与政策体系*

张江雪 张力小 李丁**

摘要：绿色经济对传统技术创新提出了新的挑战，积极探索当前绿色技术创新面临的制度障碍和政策体系建设对实现绿色发展具有重大意义。本文梳理了从技术创新到绿色技术创新的演变脉络并提出绿色技术创新的内涵和制度约束;比较了中国绿色技术创新的国际差距，剖析其面临的制度障碍；并从绿色专利保护、战略规划与法律法规、财政金融、政府绿色采购和公众绿色消费等五个方面构建了绿色技术创新的政策体系，以期为中国制定绿色技术创新政策提供支持。

   关键词：绿色技术创新；制度障碍；政策体系

技术进步是推动经济增长的动力源泉，但也可能给资源、环境和社会生活带来一定的危害。绿色技术创新是绿色发展理念对传统技术创新提出的新要求，积极探索中国绿色技术创新面临的制度障碍和政策体系建设是实现绿色发展的关键。本文分析了从技术创新到绿色技术创新的演变史，比较了中国绿色技术创新的国际差距，剖析其面临的制度障碍，并从绿色专利保护、战略规划与法律法规、财政金融政策、政府绿色采购和公众绿色消费五个方面构建了绿色技术创新的政策体系，以期为中国制定绿色技术创新政策提供参考。

一 从技术创新到绿色技术创新

历史上的四次工业革命都与科技革命相伴而生，技术创新作为经济增长的推动力，不仅带来经济发展质的改善，也促使经济增长量的剧增。熊彼特（Schumpeter）认为经济发展是不断创新的结果[①]，罗默（Romer）[②]、克鲁格曼（Grossman）和赫尔普曼（Helpman）等[③]把研发作为企业的决策行为，将技术创新在经济增长中的作用内生化。当前绿色发展已成为中国五大发展理念之一，“十三五”规划纲要也提出“绿色发展”“创新驱动”的发展战略。技术创新在促进经济增长的同时，可能对绿色经济产生一定的负面影响。不可否认，有些绿色产品的应用是绿色的，但其生产过程存在高污染、高排放的问题。比如，太阳能光伏发电是绿色电力的重要来源，但光伏板的制造对环境有很大威胁，会排放大量废水、废气[④]。

绿色技术创新把技术创新与生态系统融合起来，突破了传统技术创新“高投入、高消耗”的发展模式框架[⑤]，是实现绿色低碳发展和提高自然资源效率的核心推动力[⑥]。相比于“绿色技术创新”，学术界有时也会使用“环境技术创新”[⑦]和“生态技术创新”[⑧]。这几个概念在很多时候被交替使用，Bernauer等[⑨]指出绿色技术创新（green innovation）等同于“环境技术创新”（environmental innovation）、“生态技术创新”（eco-innovation）。

绿色技术创新有狭义、广义之分，狭义的绿色技术创新指的是某项具体技术，包括能源高效利用和节约技术、绿色建筑技术、绿色制造技术、资源综合利用技术等有利于节约资源、避免或减少环境污染的技术创新；广义绿色技术创新是指管理层面的技术创新，目的在于建立经济、资源、环境相协调的管理模式与调控机制，促使企业生产经营活动与生态环境相协调，保证整个社会的经济发展和生态环境、资源之间的关系相互协调。绿色技术创新具有“双重外部性”[⑩]，在为企业带来经济效益的同时还有一定的环境效益和社会效益。外部性、公共物品属性会导致市场失灵，有必要在全社会制定或形成有利于绿色技术创新的制度体系，包括鼓励、推动和保障绿色技术创新的各种引导性、规范性和约束性规定及准则。本文主要从绿色专利制度、战略规划与法律法规制度、财政金融激励制度、政府绿色采购制度和公众绿色消费参与制度等方面进行分析。

二 中国绿色技术创新的现状与制度障碍

（一）绿色技术创新现状

下面通过节能环保产业的专利量来分析中国绿色技术创新状况。

1.节能环保产业专利申请量持续增长，但技术水平偏低

2007年以来，中国节能环保产业专利申请量一直保持世界第一位，2014年专利申请达到164107件，远超日本（6364件）和美国（3868件）[11]，这与《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》《“十二五”节能环保产业发展规划》等一系列政策密不可分。但是，中国节能环保产业的专利申请中，发明专利申请仅占56%；节能环保产业专利在华申请，国内申请人的发明专利申请占其申请总量的47％，国外申请人则占91％，反映了中国绿色技术水平偏低，关键、核心技术较少。

2.主要原创国和市场国由日本变为中国，但全球专利申请以日本企业为主

节能环保产业专利主要原创国有中国、日本和美国，其原创量分别占总量的37%、26％和13％；主要市场国有中国、日本及美国，申请量分别占总量的29％、20％和13％[12]。以前，中国这两项指标都落后于日本和美国，但在“十二五”期间远超日美，排名跃居首位。但是，节能环保产业全球专利申请量排名前10位的申请人集中在日本、韩国及德国，其中排名前三位的申请人为松下电器、丰田汽车及株式会社东芝。不论是节能环保整体产业，还是高效节能子产业、先进环保子产业以及资源循环利用子产业，中国的申请人在全球中的排名都未进入前10位。

（二）绿色技术创新面临的制度障碍

1.绿色专利制度不完善

现行的《中华人民共和国专利法》自 1984 年颁布以来，分别于1992年、2000年和2008年进行了三次修订，第四次修订草案已被列入《国务院2017年立法工作计划》，但没有涉及绿色技术或绿色专利领域；在《中华人民共和国专利实施细则》、《专利实施强制许可办法》等相关配套法规中也缺乏绿色专利的相关内容。

2017年6月，国家知识产权局发布了《专利优先审查管理办法》，明确“涉及节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车、智能制造等国家重点发展产业”的专利申请可以请求优先审查。不可否认，该办法的实施标志着中国在2012年的《发明专利申请优先审查管理办法》的基础上又迈出了重要一步。但是，“十二五”期间中国节能环保产业专利申请高达448592件[13]，如果每件专利申请都采用优先审查程序，会导致审查过程混乱，有必要对审查标准进行细分，明确绿色专利的领域和范围。

2.战略规划与法律法规制度不完善

目前中国缺乏针对绿色技术创新发展的战略规划，无法从国家层面对绿色技术创新的发展目标、技术路线和整体布局进行战略部署。由于绿色技术涉及的领域较多，绿色产业的交叉面比较广，导致绿色技术创新相关领域的工作分散在多个部门和机构，容易出现多头管理、资金分散、重复建设的问题，各部门政策之间缺乏系统性规划，无法有效发挥政策的协同作用。

虽然中国出台了一些与绿色技术创新相关的法律法规，但是其立法体系仍有待完善。中国环境基本法《中华人民共和国环境保护法》没有专门的绿色技术创新领域的条款；虽然各地方政府也制定了多项环保法规条例，但可操作性差，环保部门执法力度不够、执法手段单一，无法为绿色技术创新提供有效的法律保障。

3.财政、金融激励制度效果欠佳

绿色技术创新需要大量的资金支持，中国当前绿色技术创新项目主要靠政府财政支出，但支持力度不够。2016年，中国的国家财政节能环保支出占GDP的比重仅为0.64%；相比之下，20世纪70年代美国的环保支出就已占GDP的2%，德国该比例为2.1%，日本也在2-3%[14]。

中国绿色技术创新的税收优惠政策比较分散，包含在与企业环境保护、技术创新相关的政策中，政策之间也缺乏必要的协调；且偏重于基础研究和技术研发，对技术创新成果转化和应用的支持力度不够；缺乏鼓励对绿色技术创新项目进行风险投资的税收优惠政策，容易导致投资经营中承担的风险无法得到相应保障，影响企业投资积极性。

另外，绿色技术创新企业技术入股的比例比较大，由于难以对绿色技术创新企业的技术及发展前景进行准确评估，而绿色技术创新项目投资周期较长、风险性较大，因此商业银行投资的主动性和积极性不够。风险投资公司也多倾向于成熟期的项目，对早期的绿色技术创新项目支持不足。由于缺乏对周期长、规模大的绿色技术创新项目的债券、信托基金、私募基金、社会捐赠等的管理和开发，绿色资本市场投资主体的市场化与规模化发展受到了制约，直接影响了绿色技术创新的投融资。

4.政府绿色采购制度不健全

20世纪90年代以来，中国政府绿色采购体系逐渐建立，出台了《中华人民共和国政府采购法》《清洁生产促进法》《节能产品政府采购实施意见》《关于环境标志产品政府采购实施的意见》等政策法规，并公布了“节能产品政府采购清单”和“环境标志产品政府采购清单”。当前中国政府采购以政府办公产品与公共设施为主，对绿色技术创新的支持不足，据统计，2016年中国政府绿色采购占政府采购比例约为11%，占GDP的比例还不到0.4%，规模和比例都远低于发达国家。政府采购标准也需要进一步完善，比如，制定节能环保产品清单时，对产品的生产过程是否节能环保关注不足。另外，《中华人民共和国政府采购法》中已有促进技术创新的相关规定,但缺乏实施细则法案和配套的法规，也缺乏对绿色技术创新产品的政策优惠。事实上，由于资金节约率等评价标准的限制，很多科技含量高的绿色创新产品或服务会由于缺乏价格优势而难以中标。

5.公众绿色消费需求拉动不足

社会公众对于绿色技术创新的推广有利于其在社会系统中的扩散[15]，但当公众对绿色创新产品的认知度较低时，会降低绿色技术创新的研发与扩散效率。当前，中国公众的绿色生态意识不断增强，对环境要求也越来越高，但消费层面仍停留于高碳生活模式，很少主动购买绿色产品。当前，中国既没有推动绿色消费的基本法，也缺乏相关实施细则，缺乏违反绿色消费的法律责任规定；尚未建立权威的绿色产品合格标准和认证；消费者协会对绿色产品的宣传力度和深度不够，这些都限制了公众绿色消费需求的提高。

三 绿色技术创新政策体系建设

（一）推进专利保护政策的绿色化

基于绿色的发展理念探索中国专利法律制度，有必要在《中华人民共和国专利法》中增加鼓励绿色技术创新的一般条款，在专利“三性”标准（新颖性、实用性和创造性）的基础上，增加“绿色性”审查标准，可采用环境影响评价方法来确定不同行业某项技术的绿色系数，据此判定申请专利的技术是否满足“绿色性”的标准。

同时，制定明晰详尽的绿色技术列举和分类。国家知识产权局已启动相关研究，初步明确了“绿色专利”内涵、划分了专利技术领域、确定了“绿色专利”对照标准，提出了中国在“绿色专利”方面将进行重点统计和监测的28个技术领域，以及涉及的990个专利分类号。在此基础上，有必要建立和完善绿色专利数据库以及相关专利检索系统，实现绿色专利信息共享，避免企业和个人进行绿色技术重复研发，提高绿色专利的质量。

（二）强化战略规划与法律法规体系

从顶层设计层面制定出台绿色技术创新的国家战略规划，并将绿色技术创新及其应用纳入政府考核体系。2016年底出台的《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》将绿色发展指标用于地方政府政绩考核，该项改革有利于绿色政府考评体系的建立，各地方政府可基于此建立绿色责任制和责任追究制度，选择有利于绿色技术创新的长期战略决策。

政府相关部门或产业发展规划会直接影响绿色技术创新的重点方向和领域。政府有必要构建绿色环保产业的基本框架，并在每个行业中探索绿色技术创新的标准，并促进绿色技术的推广与应用，充分发挥绿色经济政策体系的导向作用。

此外，政府有必要完善绿色技术创新的相关法律法规，把绿色技术评估办法和绿色创新成果保护等内容纳入法律范畴，并为绿色技术项目评估及其成果转化等提供制度保障，规范绿色技术创新的市场秩序；加强执法监管力度、健全执法体系，尤其在推动企业绿色生产和改造的过程中，严格执行资源节约和环境保护的法律法规，提高执法水平，加大对未达标企业的惩罚力度。

（三）加强财政金融政策的绿色导向

绿色技术创新需要政府给予更多的财政支持。一是加大对绿色技术创新项目的投资和补贴，尤其是风险高、周期长、生态效益大的绿色共性技术，将其纳入国家财政预算，并通过建立绿色技术创新的补贴制度，引导和激励企业进行绿色技术产品研发；二是设立国家和区域绿色技术创新专项基金，重点支持绿色经济关键技术的自主创新研究、应用示范和产业化发展等，制定绿色技术创新规划，并加强对政府财政科技拨款的使用监督，保证专款专用，致力于绿色技术的研发；三是制定有利于绿色技术创新的税收政策，税收优惠对象应当是企业的绿色创新项目或活动，而不是行业。比如：对支持节能、可再生能源、绿色技术的产品进行节能评级和测试，并制定合理的标准对绿色技术的开发、转让、引进和使用的企业进行减税鼓励；对企业用于购置环境保护型设备的绿色投资实行一定比例的税额抵免。

建立和完善企业绿色技术创新的风险投融资政策体系。一是提供信贷优惠，通过政策性银行和经过授权的商业银行对绿色技术创新项目提供低息或无息贷款，为创新主体提供筹资保障；二是建立担保机制，政府提供担保，为创新主体的融资提供信用保障；或通过设立商业担保机构、互助性质的担保基金等担保机构，给予一定的政策优惠，为创新主体进行绿色技术创新提供融资渠道，促使绿色技术创新项目吸引更多的资金；三是完善风险投资体系，加快建设风险投资退出机制，制定创新主体进行绿色技术创新风险投资的原则。

（四）完善政府绿色采购政策

在绿色技术创新的研究成果转向市场、产品缺乏市场竞争力之际，政府亟须购买绿色产品和服务，这样既能有效弥补市场机制不足，还具有引导和示范作用，促使企业和科研院校加大绿色技术的研发与投资。为此，有必要制定《绿色采购法》，明确绿色采购标准、绿色采购清单等；建立完善绿色采购评价体系，对绿色产品整个生命周期进行评价；分产品、分行业制定统一的绿色采购标准和绿色采购清单，并构建全国绿色采购网络系统，涵盖绿色采购资格申请认证、产品环境信息披露、政策法规及产品标准咨询等多项服务，提升整个社会的绿色生产和消费理念。

（五）建立公众绿色消费导向体系

“十三五”规划提出“倡导合理消费，力戒奢侈消费”，公众绿色消费导向体系的建立为绿色产品的研发营造了良好的社会氛围。

一是加强资源回收利用体系。政府应加强对废弃资源的回收再利用，建立便捷安全的废弃物收集系统和回收网络、完善不同类别的废弃物回收利用污染控制技术规范、建设再生资源高效利用的加工基地等。以城市垃圾处理为例，按照循环经济模式加强垃圾的资源化和再利用，有利于提高城镇生活垃圾终端处理的效果。

二是完善对绿色消费产品的市场监管和政策支持。加强对绿色产品生产销售的监管，严厉打击违法行为；运用税收优惠和补贴等政策加强对绿色产品消费者的引导，并给予完备的配套设施，以电动汽车为例，政府除了对公众购买电动汽车进行补贴外，也要不断规划便利的充电设施。

三是进一步宣传引导绿色消费，加强对绿色产品识别的宣传、减少一次性用品的使用，鼓励节能节水认证产品的消费。根据不同年龄的消费者进行差别化引导，比如老年人生活比较节俭，可进行节水、节电等宣传；中年人是绿色产品的消费主体，可宣传使用节能环保产品，防止过度消费。充分发挥消费者协会的作用，多提供绿色产品信息和咨询服务，并有效解决绿色消费的相关投诉，依法维护消费者权益。

Institutional Barrier and Policy System of Green Technological Innovation in China

Zhang Jiangxue, Zhang Lixiao, Li Ding

Abstract: Green economy puts forward new challenges to traditional technological innovation. It is of great significance for realizing green development to explore the institutional barrier and policy system faced by green technological innovation. This paper reviews the evolution from technological innovation to green technological innovation and puts forward the connotation and institutional constraints of green technological innovation; compares the current development difference of green technological innovation in China with international level, and analyzes its institutional barrier; constructs the policy system for green technological innovation from five aspects of green patent protection, strategic plans and laws, financial and monetary policies, green government procurement and green consumption, in order to provide references for the development of China's green technological innovation policy.

Keywords: Green Technological Innovation; Institutional Barrier; Policy System

* 该文发表于《中国行政管理》2018年第2期。入选该报告时内容有所调整。

** 张江雪，北京师范大学经济与资源管理研究院副教授、博士生导师，主要从事绿色经济、技术创新等研究；张力小，北京师范大学环境学院，教授、博士生导师、副院长，主要从事环境经济等研究；李丁，西南财经大学发展研究院，副教授、副院长，主要从事可持续发展、微观数据与政策分析等研究。李丁为通讯作者。

[①] Schumpeter, J. A. The Theory of Economic Development, First published in 1912, English translation published in 1934, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1934.

[②] Romer, P. M. ,“Endogenous Technological Change,” Journal of Political Economy, 1990, 98 (5): 71–102.

[③] Grossman, G. M. & Helpman, E.,“Quality Ladders in the Theory of Economic Growth,” The Review of Economic Studies, 1991, 58: 43–61.

[④] Yao, Y., Chang, Y. & Masanet, E.,“A Hybrid Life-cycle Inventory for Multi-crystalline Silicon PV Module Manufacturing in China,” Environmental Research Letters, 2014, 9 (11).

[⑤] 张江雪：《基于绿色经济的中国技术创新绩效研究》，北京，经济日报出版社，2015。

[⑥] Miao, C., Fang, D. & Sun, L.,“Natural Resources Utilization Efficiency under the Influence of Green Technological Innovation,” Resources, Conservation and Recycling, 2017, 126: 153–161.

[⑦] Huber, J.,“Pioneer Countries and the Global Diffusion of Environmental Innovations: Theses from the Viewpoint of Ecological Modernisation Theory,” Global Environmental Change, 2008, 18 (3): 360–367.

[⑧] Fussler, C. &James, P. Driving Eco-innovation: A Break thorough discipline for innovation and sustainability, London: Pitman Publishing, 1996;Reid, A.& Miedzinski, M.,“Eco-Innovation: Final Report for Sectoral Innovation Watch,” Technical Report, 2008.

[⑨] Bernauer, T., Engels, S., Kammerer, D. & Seijas, J.,“Explaining Green Innovation: Ten Years after Porter's Win-Win Proposition: How to Study the Effects of Regulation on Corporate Environmental Innovation?”Politische Vierteljahresschrift, 2007, 39: 323–341.

[⑩] Rennings, K.,“Redefining Innovation—Eco-Innovation Research and the Contribution from Ecological Economics,” Ecological Economics, 2000, 32 (2): 319–332.

[11] 国家知识产权局规划发展司，《节能环保产业专利技术动向分析报告（上）》，《专利统计简报》，2016年第7期。

[12] 国家知识产权局规划发展司，《节能环保产业专利技术动向分析报告（下）》，《专利统计简报》，2016 年第8期。

[13] 国家知识产权局规划发展司，《节能环保产业专利技术动向分析报告（下）》，《专利统计简报》，2016 年第8期。

[14] 张伟、李虎林：《建设“美丽中国”面临的环境难题与绿色技术创新战略》，《理论学刊》，2013年第1期。

[15] 曹霞、张路蓬：《企业绿色技术创新扩散的演化博弈分析》，《中国人口·资源与环境》，2015年第7期。