非政府组织在中国气候治理中的角色*

刘磊  王溥  邬桐**

摘要：非政府组织一直是国际气候谈判中重要的参与者。除了在国际层面上担任《联合国气候变化框架公约》的观察员，非政府组织在各国的气候变化治理中扮演着不同的角色。作为全球最大的温室气体排放国，中国正面临着低碳转型的挑战，而应对这个挑战仅仅依靠自上而下的命令控制和私营部门的自愿行动是难以成功的。非政府组织作为公民社会的行动者参与气候变化治理具有重要意义。然而，气候变化对于中国的非政府组织来说仍然是一个相对较新的议题，而且严格区分非政府组织在气候变化问题和一般意义上的环境问题中的作用存在一定困难。总体来看，非政府组织在中国的气候变化治理中所扮演的角色具有四个明显特征：有限政治空间中的政府合作伙伴关系、缺乏专业能力的组织建设、国内资金支持力度逐渐增大但依然对国际资金高度依赖，以及公共倡导的社会认可度依然较低。

关键词：非政府组织 气候治理 国家-社会关系

一  引言

20世纪八十年代后期以来，气候变化作为一个全球公共问题，广泛驱动了司法、行政和政治层面由国家主导、私营部门参与的治理活动。传统上，国家是气候治理中的首要参与者。然而，随着气候治理体系愈来愈繁杂，国家和非国家的行动者在许多方面的互动开始逐渐重塑各个国家气候政治的表现形式和制度化进程。在这个过程中，非政府组织，作为说客、活动者、教育者、倡导者和监督者，正在对各个国家和国际气候政策以及公众观念产生越来越大的影响。[①]

从1995年《联合国气候变化框架公约》第一次缔约方会议以来，非政府组织一直是气候变化跨国倡导网络和国际气候谈判的关键参与者。而由于不同的政治和法制背景，非政府组织在不同国家内部的气候治理中扮演的角色也是不同的，尽管非政府组织运动的发展可能会倒逼国家的制度变革。例如，Schipani比较了越南和玻利维亚的环保运动，发现越南的环保NGO更倾向于通过进一步完善政府政策来解决当前的实际问题，而玻利维亚的环保NGO更倾向于监督政府，制定宏伟的政策目标，并强调社会公平和部分人群的脆弱性。Dolšak研究了欧洲的26个国家与其环保组织，发现国内的非政府组织力量是各国签署《京都议定书》时间的重要预测指标。[②]

目前，关于非政府组织在西方国家气候变化治理中的作用研究已不胜枚举。然而，关注亚洲地区和其它不发达地区同样具有重要意义，这些地区的非政府部门发展相对缓慢并且往往面临更多的社会政治限制。作为全球最大的温室气体排放国，中国正面临着来自国内外的低碳转型压力。为此，2015年，中国在巴黎气候大会上承诺二氧化碳排放在2030年达峰，单位碳排放强度在2005年的基础上降低60-65%。根据既有经验和研究成果，仅仅依靠自上而下的命令控制和私营部门的自愿行动来达成这个目标是十分困难的。公民社会，特别是非政府组织，在这个过程中是不可或缺的。[③]

迄今为止，关于非政府组织在中国气候治理中所扮演的角色还缺乏充分研究。对于中国的环保NGO来说，气候变化仍然是一个相对较新和抽象的议题。此外，区分非政府组织参与气候变化和一般性的环境保护问题的行为和性质存在很大困难。在许多情况下，包括学术界和媒体都将这两个问题视为在科学属性、社会影响或政治含义方面没有差异。十多年前，McCargo认为中国是一个“国家领导的公民社会”，在协调国家和公民间的互动中存在一个组织的灰色地带”[④]。经过十多年的政治改革、经济的快速发展和社会的多元化，这样的论断是否仍然成立，特别是非政府组织在参与治理中国的气候变化过程中发挥了什么样的作用？

二  中国的环保组织发展

从1994年在中国出现以来，环保NGO一直是中国最活跃和最具有社会影响力的非政府组织。首先，与劳工维权和艾滋病防治等非政府组织相比，环保NGO在政治和文化上的敏感性较低。其次，由于与政府的关系更加积极和互补，环保NGO在参与决策以及开展政策游说中处于更加有利的地位，有助于推动更加开放的治理进程和改善国家与社会的关系。最近对中国80家活跃的环保组织的一项调查显示，71%的组织都曾获得政府的支持。改革开放以来，各级政府经济增长优先的战略导致环保部门履行行政只能面临一系列障碍，这为环保组织的发展创造了空间。最后，由于社交媒体的快速发展和政府行政改革力度的加大，各级政府开始更加重视对于公众舆论的回应性。例如，2013年以来，中国主要城市的PM_2.5浓度都可以在网络上实时获取。2015年的新环保法则允许符合规定的非政府组织提起环境污染公益诉讼。尽管西方媒体很少注意到这些重大变化，但它们对中国的环境治理进程以及非政府组织和整个公民社会的发展都产生了实质性影响。[⑤]

中国的环保组织大致可以分为三类：1）政府举办的非政府组织；2）草根非政府组织：根据注册状态，这类组织可以进一步划分为几种类型，包括民政注册、工商注册及未注册；3）国际非政府组织在中国的分支机构。一般来说，政府举办的非政府组织在资金和政策影响力方面具有较大优势，而大多数的草根非政府组织则面临较大的人力财力短缺问题：47.73%的草根非政府组织工作人员不足10人，41%的组织工作人员不足5人。国际非政府组织受益于来自国外的大量资金支持，但同时其行动也面临着更大的限制。截至2008年，中国大陆共有3289个环保组织，其中政府举办的1309个，草根组织1890个（包括1382个大学生社团和民间组织），国际组织90个，其余250个则主要在香港、澳门和台湾地区活动。另一数据源显示，在民政部登记的生态、环境和气象方面的社会组织从2007年的5700个已经增加到2012年的7041个。[⑥]

根据Dryzek等对“国家对公民社会的导向”分类，中国属于“积极/排外”的类型，即国家一方面需要预防和打击对政府议程构成威胁的社会运动；而另一方面也认为至少需要一些重要的其他行动者来平衡社会发展^②。因此，中国的非政府组织注册制度相对复杂。例如，在当地或国家民政部门注册的非政府组织可以进一步划分为：社会团体、民办非企业单位，以及基金会。而且，由于非政府组织要接受民政部门和业务主管部门的双重审批，大量难以在民政部门注册登记的社会组织选择在工商行政管理部门注册，以“非营利性企业”的身份运营，形成了中国非政府组织发展的一种特殊现象。与正式注册的组织相比，“非营利性企业”受政府干预和管控较少，但由于不是合法的非营利性组织，无法享受相应的财政优惠政策。未注册的志愿组织和基于网络的公民组织通常会选择挂靠合法的非政府组织来运作，但是总体来说面临着被禁止的风险。根据一项对全国128家草根非政府组织的调查，其中51%在民政部门注册，16%在工商行政管理部门注册，26%处于未注册状态，剩下的7%则挂靠在其它组织。[⑦]

虽然可以将中国语境下的非政府组织分为上述三种类型，但由于缺乏系统的统计资料，很难对它们各自的影响进行单独分析。此外，尽管政府举办的非政府组织在中国的气候治理中占有重要的一席之地，但由于这些组织通常是政府功能的延伸，甚至是下属机构，因此很难将它们与政府部门区分开来。国际非政府组织主要是通过其国内的合作伙伴来发挥作用，而不是直接与中国政府进行互动[⑧]。因此，本文关注的重点是草根非政府组织。从传统的非政府组织的定义和功能来看，草根组织也是最具代表性的非政府组织。

三  环保组织在中国应对气候变化中的角色

2007年，中国的8个非政府组织共同发起了“中国公民社会应对气候变化”项目，旨在提高公众对气候变化的认识，并寻求共同立场、战略和行动。该项目被视为是中国非政府组织参与应对气候变化的第一步。同年，中国公民气候行动网络（CCCAN）和中国青年应对气候变化行动网络（CYCAN）也相继成立。CCCAN由Heinrich Boell基金会资助，并挂靠中国国际民间组织合作促进会（CANGO）。目前，CCCAN有17个组织成员。作为CCCAN的一部分，CYCAN以企业身份注册，致力于宣传、教育和研究支持来提高青年人的低碳意识。总体来说，中国的非政府组织在应对气候变化中的作用主要包含三个方面：与政府开展合作交流以影响气候政策、专业性和财政能力建设，以及塑造公众舆论和意识。相应的，面临的主要问题包括：有限的政治空间、资金短缺和公众的气候意识淡薄。[⑨]

（一）有限政治空间中的政府合作伙伴关系

理解中国的气候变化治理，以及更广泛意义上的政府治理，就必须考虑这个国家的规模和政治体制。一方面，政府已经意识到气候变化问题的复杂性，并发现非政府组织可以在监督地方政府和企业活动、提高公众意识、推动先进政策和教育方面发挥积极作用。在这种情况下，政府与非政府组织的伙伴关系为决策者提供了一个政策优化的学习平台。中国的环保部与非政府组织有着长期的合作传统。尽管环保部在气候政策方面的发言权有限（2018年国务院机构改革前），但它仍然为非政府组织提供了进入政府内部关系网络的机会。国家发改委也一直强调非政府组织对于链接政府行动与公众期望的重要性，并重视与非政府组织加强合作。经过长期的信任建设，CCCAN成员已经与国家发改委的气候政策代表建立了稳定交流关系。中国可持续发展工商理事会制定并发布了许多温室气体核算导则，其中《石油化工生产企业CO₂排放量计算方法》（SH/T5000-2011）已经被政府采纳为国家标准。此外，能源与交通创新中心（iCET）与国家标准化管理委员会合作为交通部门设计了国家燃料标准。与此同时，中国的非政府组织经常参与气候谈判，为政府提供政策支持；作为观察员，在国际上积极倡导气候公平；通过出版刊物和召开新闻发布会传播气候信息和培养公众气候意识；并通过与国外非政府组织的民间外交活动促进中国与其他国家在气候治理中的交流与合作。[⑩]

另一方面，在政府与非政府组织的互动中，前者需要对后者的活动进行监督和指导，以确保他们不会对社会和政治稳定产生威胁。与环境问题相比，气候变化看起来不是一个容易引发社会不稳定的问题，特别是在地方层面。但事实上，气候变化不仅是一个国家的内部问题，更是一个重大的国际性议题，通常会牵涉国家层面的政治经济利益，这在一定程度上缩小了非政府组织的活动空间。对于政府来说，主要的担心是如果给予国内的环保组织充分的自治权，可能会带来不必要的甚至是毫无根据的外部批评，特别是西方媒体已经习惯于强调和夸大关于中国的社会和政治问题^⑲。全国政协的一位官员曾经表示：非政府组织应该帮助政府塑造一个更加真实和正面的国家形象，以缓解中国在国际谈判中面临的压力。否则，舆论和媒体对中国的看法总是停留在重污染和工业化上，而对能源效率和污染控制方面取得的进步选择性的忽略。此外，环保组织参加联合国气候大会需要该组织注册国政府的批准。而CCCAN和CYCAN目前还没有得到官方的正式批准，所以不能作为联合国气候大会的正式组织成员，尽管他们可以作为其他国家官方认可的非政府组织的个人成员参加会议。此外，由于几乎所有有关气候变化的信息和数据都被政府掌握，对政府资源的依赖性使得包括CCCAN在内的非政府组织倾向于与政府合作。[11]

总之，非政府组织通过不要求更严格的气候目标和政策来减轻政府的内部压力，因为一味谴责政府的经济政策可能会导致双方的潜在冲突。况且，这些经济政策带来的也不全是消极影响，虽然它们导致了二氧化碳排放的大量增长，但也极大的促进了中国的经济社会发展。相反，通过与政府的合作，非政府组织可以获得政治合法性，并提高公共活动的有效性。国际非政府组织常常批评中国的环保组织在联合国气候大会上往往只是呼应官方的立场，与非政府组织所应该扮演的角色背道而驰。这种批评忽略了中国的非政府组织实际上面临着不同的约束和激励，因此中国的非政府组织尚不清楚如何在国际谈判中表达自己的观点，并且到目前为止一直遵循着不直接影响谈判的原则。中国的非政府组织，尤其是草根组织，相比于修复制度缺陷，更倾向于为具体问题寻求技术解决方案，如被动式房屋节能技术和可再生能源发展等。换句话说，在一个规则模糊的敏感政治环境下，中国的环保组织总是试图在政治动员和公众倡导之间寻求一种恰当的平衡。[12]

（二）缺乏足够专业能力的组织发展

为了在议题构建、议程设置、政府游说、公众意识塑造和资金筹集等方面提升自身能力，自从2002年一个小型的非政府组织代表团参加约翰内斯堡峰会以来，中国的非政府组织就积极的通过各种国际网络进行民间外交活动。在2003年10月至2004年1月的一项调查中，Yang发现126个非政府组织中有90个（71%）都曾与国外的非政府组织有过接触，而其中环保组织是参与国际交流最频繁的。2007年，CCCAN成立，旨在推动一个更加协调的非政府组织网络，并为国内的非政府组织提供一个提升能力建设的平台，包括在国际气候谈判中介绍中国的非政府组织。在2007年巴厘岛会议至2015年巴黎会议期间，CANGO和CCCAN先后派出18个非政府组织的78名代表参加了联合国气候大会。2010年10月，在《联合国气候变化框架公约》天津会议上，60多个中国的非政府组织以“绿色中国，迈向未来”为主题开展了一系列活动。2013年，环境友好公益协会在中国举办了第三届低碳东亚论坛。2015年，在德国Robert Bosch Stifung发起的“中欧非政府组织结对交流项目”中，来自中国和欧洲的10个非政府组织成为2015年“气候变化结对组织”。此外，中国与“基础四国”等其他发展中国家和非洲的非政府组织对话也在逐步启动。[13]

对国际非政府组织来说，在国际气候变化倡导网络中，与中国非政府组织建立伙伴关系有助于获得有关中国的数据资料。对中国的非政府组织来说，国际非政府组织能够帮助他们提升参与全球气候治理的能力，组织海外交流，提供项目管理和评估培训，并帮助他们应用国际标准进行财务审计和资金申请。国际非政府组织在联合国的专门机构、条约机构和项目中有很多机会参与立法进程。通过国际标准和国外经验来进行议题构建有助于中国的非政府组织在行动中塑造公众意识、激发社区兴趣。有关专家调查显示，国际合作对中国非政府组织议程设置的影响要大于国内合作。另外，国际非政府组织比国内组织更加了解中国政府参与国际标准制定的过程，所以他们能够帮助中国的非政府组织监督政府的决策过程并促使政府对已签订和批准的国际公约负责。不过，需要指出的是，虽然中国的环保组织积极的与国际非政府组织建立合作，但绝大部分的组织仍然缺乏国际视野，更关心国内或地方的问题而很少在国际公民运动中展露头脚。[14]

除了对外交流，中国的气候非政府组织还充分利用媒体、个人网络和有影响力的赞助者来获得更大的自治权和议程设定权。受到政府和环保组织的议程影响，媒体已成为传播有关气候变化信息的重要渠道，并被有效地用于公共信息运动。然而，许多中国的非政府组织还处于起步阶段，专业能力有待提升。虽然中国有7000多家环保组织，但据估计其中活跃的最多可能只有150家。中国的气候非政府组织面临的最大困难之一就是缺乏有关气候变化的专业知识和经验，并且在衔接公众参与和政策倡导方面也存在较大不足。很少有非政府组织能够准确监测企业二氧化碳减排量和能源效率的提高，致使其很难与企业进行有效互动。专业能力建设对于CCCAN来说更是一个难题，而且因为与北京总部以外的组织成员接触较少，目前的组织结构受到广泛批评。[15]

因此，中国的非政府组织参与气候变化谈判的能力仍然相对薄弱。他们并不熟悉谈判过程，也没有能力像绿色和平组织（Greenpeace）或世界自然基金会（WWF）等国际非政府组织那样充分理解谈判的复杂性。大多数组织认为他们在缔约方大会上的目标只是跟踪谈判过程并向国际社会提供解决气候变化问题的典型案例。此外，英语水平也一直是国内非政府组织参与气候谈判相关工作的一大障碍。目前，历届联合国气候大会已有近10万名代表参加，其中一半以上来自全球1300多个非政府组织而其中来自中国的代表屈指可数。“国际气候行动网络”目前有来自120多个国家的1100多个非政府组织成员，其中来自美国的非政府组织有187家，而来自中国的仅有9家（http://www.climatenetwork.org/about/members）。[16]

此外，Hsu与Hasmath对中国102家非政府组织代表的调查显示，与国际非政府组织不同，中国的非政府组织不认为他们在生产和创造新的知识中扮演任何重要的角色。由于限制性的政治环境和不成熟的非政府部门，中国的非政府组织更注重于与政府部门发展关系，而不是通过知识和信息的共享来强化非政府部门。

（三）对国际资金的依赖性和日益增长的国内支持

资金匮乏是中国的非政府组织面临的另外一个重大挑战，或者说最大的挑战。目前，许多草根非政府组织的活动经费主要来自于国外基金会。例如，2005-2006年，自然之友60%的运营资金都来自于国际非政府组织和基金会。2010年，具有里程碑意义的“绿色中国，迈向未来”活动也得到了“全球气候行动运动”（Global Campaign for Climate Action）的大量资金支持。2013年，在CCCAN的7个赞助单位中，只有阿拉善SEE基金会（ASEEA）来自中国，约占其年度预算的17%^⑱。为了方便从美国的基金会筹集资金并进行周转，最初位于北京的iCET专门在美国开设了两个办事处。近年来这种情况有所好转，越来越多的中国经济精英开始建立慈善机构并为中国的非政府组织提供资助，尽管目前的制度机制还不完善。ASEEA和阿里巴巴基金会等国内基金会的支持在一定程度上减少了中国非政府组织对国外资金的依赖。然而，到目前为止，相比于国际资金，国内的捐助额依然不大。根据中国基金会研究设施（Research Infrastructure of China Foundations）的统计，在3345个中国基金会中，只有126个（3.8%）涉及环境问题，而仅有两个明确涉及气候变化问题。对于中国的非政府组织来说，私人捐助是缓解财政约束并获得更大自治权的一种办法，因为接受公共捐助通常需要与有资质的基金会合作并支付管理费。在上述的126个环境基金会中，只有44个（35%）具有公募资格。此外，许多环境非政府组织还需要为项目资金缴税，且来自国内的资金支持往往附加资金使用条件，特别是涉及员工报酬的问题。[17]

财政能力上的局限性导致中国非政府组织专业人才的大量流失。通常情况下，只有非政府组织的创始人和领导人保持相对稳定。不稳定的人员结构会严重削弱组织文化并加速组织瓦解。

（四）社会认可度较低的公共倡导

中国气候非政府组织的另一个共同关注点是塑造公众舆论和提升公众的节能低碳意识。2011年，40家中国非政府组织发起了一项名为“C+行动：超越政府承诺、超越气候、超越中国”的长期性气候运动，旨在动员企业、社区、校园以及个人在节能减排方面采取积极行动。另外，随着对气候变化认识的加深，越来越多的非政府组织开始从事气候变化适应工作。适应气候变化的主要任务是把低碳发展和地方生态保护结合起来，因此传统的环保非政府组织得以发挥作用。例如，山水自然保护中心（SNCC）长期在中国西部山区开展植树造林、传统农业管理和调水引流等项目，不仅提高了当地社区适应气候变化的能力，而且降低了贫困发生率。对于非政府组织来说，他们期望这些活动能够促进与决策者的互动并通过公众舆论压力来促进政府行动。例如，2004年，6个非政府组织发起了“26度运动”，倡导家庭和公共建筑在夏季将空调温度控制在26摄氏度以下。2007年，国务院采纳了这一倡议，并增加了一项要求：公共区域的空调在冬季温度不超过20摄氏度[18]。

虽然中国社会对传统环境问题的意识已经有了很大的改观，但像很多其他国家一样，对气候变化的关注仍然处于一种“冷漠”状态，这对气候非政府组织开展工作构成了重大挑战。与传统的污染问题不同，气候变化并不是人们日常生活中面临的紧迫问题，因此很难吸引公众的关注。此外，气候变化本身在科学上被认为存在的不确定性也影响了公众的认知。即使是在受气候变化影响最严重的国家之一——孟加拉国，当地的非政府组织成员也意识不到他们的生活和居住环境在未来几十年将如何变化。而且，气候变化经常被描述成一个全球性和国际性的问题，因此地方官员和公众很难意识到在地方可以开展的工作。一项对尼日利亚11个非政府组织的35名工作人员的调查显示，60%的非政府组织成员未意识到气候变化问题，而63%的受访者表示气候变化问题并不在他们的项目计划内。[19]

更重要的是，非政府组织在应对气候变化中的作用很少受到关注和重视。作为公民社会的一部分，公众认知影响着气候非政府组织发展的潜力、合法性和专业性。凤凰网的一项调查显示，在19594名受访者中，45.4%认为非政府组织在应对气候变化中的作用有限。2009年“中国发展简报”的另一项调查显示，在3785名受访者中，72.3%认为政府是应对气候变化中最重要的行动者，而74.1%同时也认为政府是造成气候变化问题的主要责任人；在这两项调查中，非政府组织分别以9.7%和10.9%位列第二。中国气候变化传播中心对4169名中国成年人进行的调查显示，只有1%的受访者认为非政府组织应在应对气候变化中发挥最重要的作用；而与非政府组织相比，绝大多数受访者更加相信科研机构、政府和新闻媒体作为了解气候变化信息的来源。[20]

显然，公众仍然认为政府应当并且也将是应对气候变化的主导力量。但是，中国公众对非政府组织的不信任与上世纪90年代东欧和欧亚共产主义国家的情况有所不同：在这些国家，公众不信任非政府组织主要是因为大部分非政府组织是由政府建立并控制的[21]。而对大多数中国公众来说，非政府组织比政府更加的陌生；雾霾污染比气候变暖更加令人担忧（虽然这两者是相关的）。

四  趋势与展望

在某种程度上，气候变化是社会生态系统中不同参与者共同利用大气环境的失败结果。在面对公共池塘资源使用困境时，学者们在许多中小尺度的案例中发现，基于相互信任和互惠互利，资源使用者能够超越传统的政府和市场框架，自主解决困境并持续履行协议。当面对包含更复杂的多元参与者之间的相互作用和资源类型的大尺度公共池塘资源问题时，例如国际和国家气候治理，McGinnis和Ostrom建议制度设计者对私人组织、公共组织、自愿组织和社区组织进行创造性的重组，以模仿成功的小尺度公共池塘资源管理的动态过程。而在这个过程中，多中心治理是一个不可或缺的原则。一个多中心系统，或类似的，麦迪逊系统（Madisonian system），通常包括多个自愿合作的决策中心，这些中心彼此间保持充分的自主性。事实上，全球气候谈判在经过多年的僵持后，真正的进步反而由全球范围内分散的、多层次的和不同程度的微观治理而达成。这些理论和事实为非政府组织作为重要的分权力量参与国家气候治理开辟了渠道。[22]

近年来，随着经济快速发展和生态环境的恶化，公众环境意识和环境诉求不断提高。中国政府也越来越意识到单纯的行政命令在公共管理中的局限性，因此开展了大刀阔斧的简政放权改革。全球化和新公共管理理念在中国的传播也促使专家学者、社会公众和政府寻求更有效和更高效的治理模式。针对《巴黎协定》，中国国家主席习近平就指出：除各国政府，还应该调动企业、非政府组织等全社会资源参与国际合作进程，提高公众意识，形成合力。这些变化都在促进中国气候治理中非政府部门的不断发展与成熟。然而，充分发挥非政府部门的作用还需要以下几个方面的努力。

（一）确保政治合法性

虽然随着2016年9月中国第一部《慈善法》的生效，非政府组织的注册程序得到了大幅优化，从事慈善事业、社会福利和社会服务的社会组织不再需要业务主管部门就可以在民政部注册，但非政府组织活动的政治合法性仍然存在不确定性。只有通过国家立法明确非政府组织的权利，对非政府组织的活动进行明确规定和保障，才能充分发挥非政府组织作为地方政府环境行为监督者的作用，并形成多层次、多中心的治理体系，而不能让非政府组织在一个看似灵活但实际上具有风险的环境中运作。同时，要尽可能保证非政府组织的相对独立性，对登记注册和活动开展减少行政控制与干预，因为“政府之外”（outside of governments）是非政府组织存在的本质[23]。

（二）提升专业能力

作为一个相对较新的议题，气候变化要求非政府组织提高专业知识和能力以更有效地与政府和企业进行互动，并在国际社会发出声音。政府机构也愿意与有充分研究能力和能提供专业建议的非政府组织合作。例如，目前政府开始关注碳排放与农村发展之间的关系，而具有这方面专长和经验的非政府组织，如全球环境研究所就有机会与决策者进行合作。为了能够识别这些关键问题，就需要非政府组织具有较强的专业素养和洞悉政府内部动态的能力¹。除了低碳发展的技术问题，应对其他潜在的敏感话题，如日益增长的人均排放量和未来对气候变化的贡献或绿色贸易壁垒等，需要环保组织更强的政府动员和议程设定能力²。这需要环保组织通过自下而上的战略来克服来自地方政府的阻力，包括争取更高层政府的支持、提高社交能力和开展运动的技巧。目前，非政府组织的最佳战略是优先考虑生存和持续增长，同时重视不间断的运作，使自身能够在政策问题上发挥最大的影响，避免与政府冲突并建立一种富有成效的互利关系[24]。

（三）多元化资金来源

国内外对新兴慈善家阶层的期望正敦促富有的中国企业和商业精英承担社会责任，支持非政府组织的活动。但显然，少数富裕阶层远远不足以支持中国庞大的非政府部门。尽管国际非政府组织仍然有较强的动力来支持他们的中国同行以促进未来的合作^@